L&F: Udpegning af vandløb må genovervejes

Af Flemming Nør-Pedersen
Direktør, Landbrug & Fødevarer

Finn Boëtius har fulgt opfordringen i mit indlæg 17. januar 2013 her på Altinget.dk. Han udlægger teksten i EU’s Guidance Documents nr. 2 og nr. 4, og det er vist nogenlunde hans vurdering, at de danske vandplaner er i overensstemmelse med såvel EU-retlig som dansk lovgivning, herunder EU’s og Danmarks vejledning herom. Selvom der en risiko for, at det bliver lidt ”nørdet” skal jeg uddybe mine synspunkter af 17. januar 2013, som jeg i det hele fastholder.

Udpegning af små vandområder
Finn Boëtius skriver i sit indlæg, at der ikke er nogen nedre grænse for, hvilke vandløb der skal medtages i vandplanerne. Det er fortsat mit synspunkt, at det kun har været hensigten med vandrammedirektivet at beskytte vandområder med betydelige mængder overfladevand og ikke flade smalle vandløb.

Vandrammedirektivets bilag II indeholder to metoder at indberette vandløb efter. Metode A medtager kun vandløb, der afvander over 10 km2, mens metode B ikke synes at operere med en nedre grænse for størrelsen på de vandløb, der skal indberettes. Det er mit synspunkt, at disse metoder skal ses i sammenhæng med vandrammedirektivets formål og definitioner. For det første kan man diskutere, om det miljømæssigt giver mening i forhold til formålet med vandrammedirektivet at udpege flade smalle vandløb, da vandet i disse vandløb bliver stillestående, hvis grødeskæringen reduceres for meget. For det andet peger definitionen af overfladevandområder i artikel 2(10) på, at det kun har været hensigten med vandrammedirektivet, at større vandområder skal omfattes, idet overfladevandområder defineres som: ”en afgrænset og betydelig mængde overfladevand, såsom en sø, et reservoir, et mindre eller større vandløb eller en kanal, en del af et mindre eller større vandløb eller en kanal, et overgangsvand eller en kystvandstrækning”. Der er taget flere vandløb med i de danske vandplaner end nødvendigt, og det er embedsværket i Naturstyrelsen, som har valgt dette.

Hele processen om udarbejdelse af vandplaner har været præget af demokratisk underskud. Der er truffet nogle valg, men Naturstyrelsen har på trods af den politiske karakter af disse valg og vidtgående konsekvenser forbundet hermed ikke inddraget Folketinget. Retssikkerhedsmæssigt skal det ses i sammenhæng med den indskrænkede klageadgang, hvor borgere, der bliver særligt hårdt ramt af ændrede vandløbsvedligeholdelse som følge af vandplanen, ikke kan få prøvet sagligheden og proportionaliteten i de ambitiøse mål og indsatser ved klagenævnet.

Naturstyrelsen bliver nødt til at genoverveje vandløbsudpegningen, så vi ikke ender i en situation, hvor kommunerne sidder med et vandplangrundlag, som ikke giver miljømæssigt mening, og som ikke vil være proportionale at gennemføre. Hyrdebrev eller ej er der hverken i miljømålsloven eller vandrammedirektivet støtte for, at kommunerne kan fravige vandplanerne, når de først er vedtaget jf. miljømålslovens § 3, stk. 2.

Stærkt modificerede vandområder – HMWB-områder
Finn Boëtius anerkender i sit indlæg, at EU’s vejledning omtaler ”virkningen af landbrugets dræning som en anvendelse, der kan begrunde udpegning af et vandløb til HMWB-vandløb”. Jeg vil derfor i mit indlæg fokusere på uoverensstemmelsen mellem på den ene side EU’s vejledning og miljømålslovens forarbejder og på den anden side Miljøministeriets vejledning.

I Danmark har den tidligere By- og Landskabsstyrelsen udarbejdet "Retningslinjer for udarbejdelse af indsatsprogrammer", og som bilag 12 til disse retningslinjer er udarbejdet "retningslinjer for definition og udpegning af stærkt modificerede vandområder" senest opdateret i maj 2012 – ca. 5 måneder efter de nu ophævede vandplaners vedtagelse. Retningslinjerne er i den tidligere version anvendt som grundlag for, hvordan vandløb er udpeget under vandrammedirektivet i Danmark.

Som gammel embedsmand er Finn Boëtius sikkert klar over den store vægt, som centraladministrationens (lovkoncipisternes) vejledninger i praksis tillægges af de decentrale myndigheder. Vejledninger er ikke – i lighed med lovforarbejder – bindende fortolkningsbidrag til loven, men de er – normalt – en mere letforståelig loyal udlægning af loven og dennes forarbejder.

Jeg er derfor nødt til at fremhæve forskellen mellem Miljøministeriets ovenfor omtalte vejledning og miljømålslovens forarbejder. Miljøministeriets vejledning fortolker miljømålslovens § 15, stk. 1, nr. 4, således: ”henviser til regulering af vandløb i byområder, diger og pumpestationer etableret til sikring af bebyggelser mod oversvømmelse m.v.”. Bemærkningerne til miljømålslovens § 15, angiver følgende: ”Eksempelvis vil en vandløbsstrækning, der er stærkt reguleret for at sikre dræning af tilstødende jorder eller en vandløbsstrækning, der er påvirket af opstemning af vand, kunne udpeges som stærkt modificeret, hvis betingelserne i stk. 2 og 3 er opfyldt.” Selv Finn Boëtius må kunne se, at førstnævnte citat ikke er en loyal gengivelse af miljømålslovens forarbejder, og at lovens forarbejder på ingen måde udelukker dræning af marker som grundlag for udpegning af vandløb som stærkt modificeret. Der er i loven eller dennes forarbejder ikke grundlag for at antage, at miljømålslovens § 15, stk. 1, nr. 4, ikke også skulle omfatte regulering af vandløb i landområder og sikring af markjorder mod oversvømmelse. Jeg går ud fra, at Finn Boëtius er enig i, at loven og dennes forarbejder som retskilde skal tillægges en større betydning end vejledninger – dansk eller europæisk.

I Danmark har landbruget gennem tiden lagt ca. 1 mio. km dræn. Dette store behov for dræning af landbrugsjord i Danmark, gør naturligvis denne miljømålslovens § 15, stk. 1, nr. 4, særligt relevant i Danmark, hvor manglende hensyntagen til dræning af tilstødende jorder vil få store konsekvenser for mulighederne for at dyrke de vandløbsnære marker. Derfor vil ”lidt ringere dræning” som følge af reduceret grødeskæring i vandløb – store eller små – meget ofte have betydelig negativ indvirkning på dyrkningen af dansk landbrugsjord.

Miljøministeriets udlægning af miljømålslovens § 15, stk. 1, nr. 4, er forkert, og den har haft afgørende betydning for, hvordan loven er blevet implementeret i Danmark. Det er desuden et stort demokratisk problem, at Naturstyrelsen fjerner hensynet til ”dræning af tilstødende jorder” fra lovens administrationsgrundlag, når Folketinget ved 3 behandlinger har lagt til grund, at lovens § 15, stk. 1, nr. 4, ville blive anvendt på vandløb, som havde betydning for dræning af tilstødende jorder.

Der er i Danmark rigtig mange tilfælde, hvor betingelserne i miljømålslovens § 15, stk. 2 og 3, er opfyldt, men i Danmark har man i forbindelse med udpegningen af vandløbene undladt at foretage de nødvendige beregninger, herunder økonomiske, der skal bruges, før det kan afgøres, om miljømålslovens § 15, stk. 2, er opfyldt.

Som miljøministeren tilkendegav på et nyligt samråd, er denne vurdering overladt til kommunerne, selvom kommunerne – som senest konstateret af Natur- og Miljøklagenævnet ved deres afgørelse af 6. december 2012 – ikke kan fravige eller modificere den udpegning, som Naturstyrelsen har fastlagt i de statslige vandplaner i de kommunale vandhandleplaner. Kommunerne er fuldt og helt forpligtede af de statslige vandplaner. Realiteten er derfor, at der i forbindelse med udpegningen ganske enkelt ikke er tilvejebragt det nødvendige grundlag for at tage miljømålslovens § 15 i anvendelse, hvilket måske kan forklare, hvorfor bestemmelsen i Danmark er anvendt så sparsomt på trods af, at forudsætningerne herfor i meget stort omfang er til stede.

Afsluttende bemærkninger
En diskussion af vandrammedirektivets implementering i Danmark kan bedst ske med udgangspunkt i repræsentative konkrete sager, hvor lovgivningen er forkert anvendt pga. Naturstyrelsens forståelse og anvendelse af reglerne i forhold til miljømålslovens forarbejder og EU’s guidelines.

Landbruget hævder ikke, at miljømålsloven er i strid med vandrammedirektivet. Landbruget mener derimod, at Naturstyrelsens vandplaner er i strid med miljømålsloven, forvaltningsretten og grundlæggende retsgrundsætninger – og dermed også i strid med vandrammedirektivet.

Det er dette, som vi – om nødvendigt – vil søge medhold i hos de danske domstole på baggrund af udvalgte repræsentative sager.

debat@altinget.dk