Som ung mødte hun modstand i embedsværket. Som statsminister har Mette Frederiksen centreret magten mere end nogen anden

Som ung beskæftigelsesminister havde hun svært ved at få sine ideer igennem embedsværket.

Og i Justitsministeriet troppede embedsmænd op i sort sørgetøj som oprør mod degradering af departementschefen.

Mette Frederiksen (S) har på egen krop oplevet, hvordan det som minister kan være nødvendigt at bokse sig igennem forandringer, som embedsværket er imod.

I dag efter mere end tre år ved magten er fortællingen om Mette Frederiksen en helt anden. Hun har på godt og ondt flyttet embedsapparatet mere end nogen anden statsminister i nyere tid.

Med stram styring og centralisering har hun navigeret Danmark igennem corona, men samtidig er hendes regeringsførelse blevet et af de blå partiers mægtigste våben mod hende i den nærtforestående valgkamp. De vil slå på, at minkskandalen var et resultat af samme resolutte topstyring.

“Der er en ting, der er værre end magtfuldkommenhed, og det er magtesløshed,” sagde Mette Frederiksen som modsvar på Socialdemokratiets sommergruppemøde i august.

Det var da også en alt andet end magtesløs Mette Frederiksen, der satte sig for bordenden i den nye S-regering i sommeren 2019.

Fra dag ét satte statsministeren gang i en række ændringer af centraladministrationen, der skulle sikre hendes mål om at få mere magt til politikerne og mindre magt til embedsmændene.

Topstyring om stort og småt

En af Mette Frederiksens første gerninger som statsminister var at oprette et nyt strategisk sekretariat i Statsministeriet, og hendes daværende nærmeste rådgiver Martin Rossen blev ansat som stabschef og særlig rådgiver.

Først meddelte Statsministeriet i en pressemeddelelse, at der i sekretariatet ville "indgå et antal medarbejdere fra centraladministrationen", men efter flere eksperter satte spørgsmålstegn ved, om Martin Rossen i praksis kom til at have instruktionsbeføjelse over for "almindelige" embedsmænd, hvilket er ulovligt, udsendte Statsministeriet en ny pressemeddelelse, hvoraf det fremgik, at de partipolitisk neutrale embedsmænd var fjernet.

Hovedparten af de øvrige ministerier har siden fulgt trop med at oprette nye politiske sekretariater eller ved at styrke et allerede eksisterende sekretariat med hovedfokus på strategi og koordinering.

Statsministeriets sekretariat skulle bidrage til at styrke den strategiske ledelse af regeringen, og langt flere beslutninger og koordineringer er siden udgået herfra.

Det skyldes ikke mindst en stram hånd fra Barbara Bertelsen, der blev Mette Frederiksens nye departementschef fra januar 2020.

Måske bedst eksemplificeret med håndteringen af corona, hvor Statsministeriet bestilte notater om stort og småt fra de øvrige ministerier “uden nogen klar skelnen mellem væsentligt og mindre væsentligt”, som eksperter i corona-udredningsgruppen efterfølgende konstaterede i en rapport.

Fra Barbara Bertelsen lød der spørgsmål om alt fra, hvor informationsstanderne stod i lufthavnen til, om der var synligt lufthavnspersonale ved gaten. 

Denne detailstyring fra Slotsholmens øverste embedsmand er flere gange kommet for dagens lys.

Som da Barbara Bertelsen var initiativtager til at fjerne en sætning om, at nedslagtning af alle mink ville være fatal for branchen fra Fødevareministeriets materiale op til det møde i regeringens koordinationsudvalg den 3. november, hvor man besluttede at aflive alle mink.

Det er langtfra kutyme, at en departementschef i Statsministeriet går så langt ind på et ressortministeriums ansvarsområde.

“Det er mærkeligt, at der bliver rettet i et afsnit, der tilhører mit ministerium om faktuelle forhold", lød det da også fra Fødevareministeriets afdelingschef Tejs Binderup, da han blev afhørt herom i vidneskranken i minkkommissionen.

Problematiske flaskehalse

Statsministeriets detailstyring har skabt flaskehalse for at løse udfordringer, der ikke passer ind i de socialdemokratiske mærkesager og den til en start meget detaljerede plan for, hvilke mærkesager, der skulle kommunikeres ud hvornår, fortæller flere departementschefer, som Altinget, mod anonymitet, har talt med til denne artikel.

“Selv om et initiativ var klar til at blive udmøntet, så sandede det nogle gange til, fordi man ventede på Statsministeriet, og det var til tider problematisk, fordi man på den måde ikke fik håndteret reelle problemer, som der sad folk ude i virkeligheden og søgte svar på,” fortæller en tidligere departementschef.

En anden peger på, at det er kombinationen af centralisering og den hast, hvormed politik foregår i dag, som er en uheldig kombination.

“Jeg er betænkelig ved det, fordi desto mere du centraliserer tingene, desto større er risikoen for, at den egentlige indsigt, som er i fagministerierne, kommer på afstand af beslutningerne. Samtidig gør hastigheden, at der sker et tab af eftertænksomhed, som øger risikoen for, at man træffer meget hurtige beslutninger af dårligere kvalitet og med større risiko for fejl.”

Statsministeriet modtog da også af minkkommissionen betydelig kritik for en centraliseret og forceret proces, der ledte til et lovbrud, ligesom udredningsgruppen for corona i sin evaluering påpegede, at “den meget vidtgående centralisering” i forløbet skabte risiko for flaskehalse og “blokerer for bidrag til beslutningsforberedelsen, som kan styrke beslutningsgrundlaget”.

Til gengæld kan Mette Frederiksen bryste sig af, at denne regering har gennemført langt de fleste af sine 365 løfter fra 25 politiske udspil op til valget i 2019, som en kortlægning fra Mandag Morgen viser. Også flere end de tidligere regeringer under Helle Thorning-Schmidt og Lars Løkke Rasmussen.

Opgøret med Finansministeriet

Mette Frederiksen har igennem mange år flirtet med tanken om, at der kan være brug for at ryste posen, når det kommer til det danske embedsstyre.

I et interview med de to forfattere Peter Mose og Susanne Hegelund fra 2013 udtalte hun sig positivt om muligheden for at rekruttere flere politisk udvalgte embedsmænd med bemærkningen:

“Spørgsmålet er, om ikke tiden snart vil være moden til, at det eneste folkevalgte element i et ministerium styrkes”.

Og i en bog fra 2016 af Bent Winther og Peter Burhøi udtalte hun, at systemet har mangler. At det med fordel kan indrettes på en måde, så embedsværket fortsat er fagligt dygtigt og kompetent, men samtidig bliver bedre til at drive og udvikle nye løsninger på udfordringer.

"Der vil ikke være tale om en revolution, men der er behov for ændringer,” pointerede hun.

Under Mette Frederiksen er Statsministeriet blevet styrket med mere end tyve årsværk, og det kan mærkes i et ministerium, der har godt og vel 100 årsværk.

Men Statsministeriet er stadig et lille ministerium, og ønsket om mere politisk styring skal ses i lyset af Mette Frederiksens tidligere erfaringer fra centraladministrationen.

Heriblandt de føromtalte kampe med embedsværket i Beskæftigelsesministeriet og Justitsministeriet.

Samtidig voksede Finansministeriet sig stærkere og mere egenrådigt og nåede en form for kulmination, da der under Helle Thorning-Schmidts regering blev gennemført en række reformer under overskriften “nødvendighedens politik” ud fra en økonomisk logik.

“Det blev et symbol på, hvad den nye S-ledelse under Mette Frederiksen (S) for enhver pris ville undgå”, lød det i 2020 i en analyse fra Altingets politiske kommentator, Erik Holstein.

Og det er da også lykkedes Mette Frederiksen i højere grad at centralisere den politiske ledelse omkring statsministeren og Statsministeriet, end det tidligere har været tilfældet.

Men der er tegn på, at noget af den gamle balance er genetableret, vurderer professor emeritus i offentlig forvaltning ved Aarhus Universitet, Jørgen Grønnegård Christensen.

“Finansministeriet og finansministeren er i høj grad tilbage i rollen som den og det sted, hvor man forhandler nogle af de forlig og aftaler igennem, som regeringen faktisk er lykkedes med at forhandle igennem regeringen og Folketinget. Så billedet er ikke i dag så klart, som det var tilbage i 2019 og 2020,” siger han. 

Politisering?

Spørgsmålet er, om den øgede politiske styring samtidig har medført øget politisering af embedsværket.

Regeringen gjorde det i 2021 muligt "i særlige tilfælde" at udpege politikere til diplomatstillinger uden stillingsopslag.

En ændring, der fik fagforeninger, tidligere ambassadører og forskere på barrikaderne med advarsler om, at regeringen dermed både forlod princippet om partipolitisk neutrale embedsmænd og princippet om at ansætte de fagligt bedst kvalificerede. 

Men den største bekymring synes at være rettet mod det faktum, at der bare i løbet af regeringens to første leveår blev udskiftet 27 presse- og kommunikationschefer.

Særlig opsigt vakte det, da kommunikationschef i Finansministeriet Sigga Nolsøe forlod sin stilling med bemærkningen, at “det er en svær stilling at have, hvis man ikke er professionel socialdemokrat”.

“Der er sket et enormt skred under denne regering, hvor der er dele af centraladministrationen, der i højere grad er blevet politiseret,” siger Venstres politiske ordfører, Sophie Løhde, som reaktion på blandt andet de mange udskiftninger.

De tidligere departementschefer, Altinget har talt med, deler sig, når det kommer til, om de mange nye presse- og kommunikationschefer ansat under Mette Frederiksen, har været problematisk.

“Et stort skråplan,” mener en, mens en anden “personligt er ret afslappet omkring det”, fordi presse- og kommunikationschefer har nærmest daglig kontakt med og sparring med ministeren.

“Så kan man kalde det politisering, men det er en opgave, som fylder enormt meget for ministre i dag, og som de skal hjælpes med, og der tror jeg egentlig, at det er fornuftigt nok, at det så er en person, som de er på bølgelængde med.”

Regeringen selv har understreget, at partipolitiske forhold ikke spiller nogen rolle, når de har ansat presse- og kommunikationschefer.

Den faglige legitimitet

Tidligere departementschef Anne Kristine Axelsson, der gerne stiller sig frem i lyset for at adressere emnet, finder dog de mange udskiftninger bemærkelsesværdige.

“Når man udefra betragter, hvor mange pressechefer – som jo er helt almindelige embedsmænd - der er blevet ansat, så er der påfaldende mange med samme partibog, som den minister, de skal betjene. Så kunne man godt få det indtryk, at der er sket et skred,” siger hun. 

Men det er ikke det eneste skred, hun iagttager, og hun opfordrer kraftigt til, at det politiske system respekterer, at embedsværket er neutralt “og ikke ad bagvejen gør det ikke-neutralt".

“Det kræver, at man kan overholde de der fine balancer mellem, hvornår noget er en politisk opgave, og hvornår det er en embedsopgave,” siger hun.

Det handler også om at undlade at iklæde sin politik med faglighed, der ikke kan holde. 

På et pressemøde under corona gav regeringen for eksempel indtryk af, at nedlukning af aktivitet i blandt andet daginstitutioner, skoler og uddannelsesinstitutioner skete på myndighedernes anbefaling. 

Det var der bare ikke støtte for i den rapport, som myndighederne havde lavet, lød det efterfølgende fra udredningsgruppen. 

En tidligere departementschef har selv oplevet, at det blev sværere at adskille den faglige og den politiske rådgivning fra hinanden, blandt andet fordi også interne notater i højere grad skulle ramme en politisk tone.

“Hvis de sager, der egentlig burde være saglige, bliver mere politiske, men stadig er pakket ind i en faglig ramme for eksempel i et cover til koordinationsudvalget, så rører man også ved den ansvarsfordeling, der er.”

Kan du uddybe det?

“Jeg har intet imod at tage ansvaret for den faglige rådgivning, vi giver, og hvordan den kan bruges politisk. Det ligger i stillingen, og den løn vi får. Men når der sker et skred mellem den faglige og politiske balance, så er det ikke kun den risiko, du selv har bragt med ind i rummet, som du tager ansvaret for. Det er svært at sætte ord på, men det er de her grænser, som der skal være, som jeg oplever blev blandet mere sammen.”

Anne Kristine Axelsson vurderer, at antallet af og brugen af særlige rådgivere under Mette Frederiksen betyder, at man i dag i flere ministerier har noget, der minder om sekretariater omkring ministrene.

Hendes oplevelse er, at de særlige rådgivere tidligere fungerede som netop rådgivere for ministeren, mens de i dag i højere grad fungerer som et filter mellem embedsværket og ministeren, så sager skal igennem den særlige rådgiver, der kan rette i faglige ting, som embedsværket har lavet.

“Det er en ny kurs, vi er på vej ind på,” siger hun.

“Det kommer til at minde om kabinetter, og jeg foretrækker, at hvis man vil have kabinetter, så bør man indføre det system af fordøren. Man bør deklarere det som i Sverige,” siger Anne Kristine Axelsson. 

Efterlyser samfundsdebatten

Danmark er kendt for sit særligt partineutrale embedssystem.

Og det har Mette Frederiksen grundlæggende ikke rokket ved, pointerer Jørgen Grønnegård Christensen. Danmark har stadig et system, der bygger på, at embedsmænd bliver ansat med udgangspunkt i deres faglige meritter.

“Indtil nu er der ikke skelet til deres partipolitiske baggrund, og indikatoren for det er, at de også overlever regeringsskifter. Den lange tradition er indtil nu bibeholdt,” fastslår han.

Men flere tidligere departementschefer oplever alligevel, at der er sat bevægelser i gang, som samfundet bør være opmærksom på.

For selvfølgelig er det “fuldstændig legitimt”, hvis politikerne ønsker, at det danske embedssystem mere skal ligne det, man har i andre lande, hvor ansatte i større stil bliver udskiftet i ministerier ved regeringsskifter, påpeger en tidligere departementschef.

“Men det er et opgør med en ret unik dansk embedsmandsmodel, som vi har haft i generationer, og jeg synes, at der er ret meget på spil i forhold til, hvordan vi driver vores land ikke bare i den nuværende regering, men hvordan den til enhver tid siddende regering bliver betjent, og hvordan de gerne vil betjenes. Derfor fortjener det en større samfundsdebat, om vi ønsker at fortsætte de ændringer af vores system, som måske allerede er ved at indtræffe.” {{toplink}}

sine@altinget.dk, clh@altinget.dk