Fra Afrika til Ukraine: Hvad er det for et EU-forsvar, danskerne skal stemme om?

BRUXELLES: Bomberne falder igen og kampvognene ruller atter frem i Europa. Det har på få uger vendt bunden i vejret på vestlig og europæisk sikkerhedspolitik i en grad, der nu også er ved at skabe et historisk skred i Danmarks forhold til EU’s fælles forsvar.

Krigen i Ukraine og dens vidtrækkende konsekvenser for Europas sikkerhed har fået regeringen og Folketingets flertal til at lave et nyt nationalt kompromis her 30 år efter, at det daværende nationale kompromis udmøntet i Edinburgh-aftalen definerede de danske EU-forbehold.

Det nye nationale kompromis indeholder blandt andet en beslutning om at udskrive folkeafstemning 1. juni om afskaffelse af det forsvarsforbehold, som i dag holder Danmark uden for militære beslutninger, missioner og operationer under EU-flag.

Når det skred kommer nu, så skyldes det ikke, at forsvarsforbeholdet i dette øjeblik forhindrer Danmark i at støtte Ukraine eller deltage i en konkret militær mission – men ud fra en erkendelse af, at det øjeblik kan komme, før vi ved af det.

Og måske frem for alt ud fra en mere overordnet opfattelse af, at Europa nu igen må ruste sig mod en helt reel militærtrussel ved vores egne grænser. Sidste uges epokeskift i tysk forsvarspolitik har ført til et epokeskift i dansk forsvarspolitik.

Krigen er ny, men udviklingen er ikke

Der er allerede ved at komme god fart i den danske debat om, hvad begrundelsen er for at pille ved det danske forbehold. Nogle mener, at regeringen og resten af Folketingets EU-positive partier bruger den ukrainske tragedie som undskyldning for en unødvendig eller forhastet satsning på at komme med i EU’s fælles forsvars- og sikkerhedspolitik.

Uanset de forskellige politiske holdninger til den sag er det en kendsgerning, at udviklingen i retning af mere fælles forsvar faktisk har stået på i årevis.

Det er en udvikling, der også udfordrede Danmarks position før Vladimir Putins invasion af Ukraine. Den udfordring er tydelig i forhold til både overordnet indflydelse, nye samarbejdsformer og konkrete missioner og operationer.

”Det er klart, at når Europas vigtigste ledere nu går sammen om at løfte EU’s forsvarspolitik op på et helt nyt niveau, så må regeringen og Folketinget i Danmark forholde sig til det,” siger Christine Nissen, forsker ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS).

”Men selv om det, der foregår lige nu, er vildt, så skubber det blot til en udvikling, der allerede var i fuld gang. Derfor er det objektivt forkert, når nogle påstår, at det danske forsvarsforbehold ikke har haft betydning for dansk sikkerhedspolitik,” siger Nissen, der for to år siden var en af forfatterne til en stor udredning fra DIIS om forsvarsforbeholdets konsekvenser.

Fra afrikansk piratbekæmpelse til Ukraine-støtte

Den Europæiske Union har i øjeblikket syv militære operationer og missioner kørende i og omkring Europa og Afrika, og de kan alle siges at have betydning for Danmarks udenrigs- og sikkerhedspolitik:

Flådestyrker bekæmper menneskesmugling i Middelhavet og jagter pirater ved Afrikas Horn, mens fredsbevarende missioner og træningsmissioner arbejder i afrikanske lande som Somalia, Mozambique, Mali og Den Centralafrikanske Republik – i forsøg på at være en stabiliserende faktor i Afrika, hvorfra mange desperate flygtninge og migranter kommer til Europa.

Samtidig begynder EU at bruge en ny finansieringsmekanisme ved navn den europæiske fredsfacilitet (European Peace Facility, forkortet EPF) til at støtte opbygningen af militær kapacitet i andre lande, blandt andet i form af støtte til træning og materiel – herunder også våben.

Det er for eksempel en mekanisme under denne EPF, som i øjeblikket bliver brugt til at kanalisere våben og andre former for militært isenkram til Ukraine fra en række EU-lande. Også de 2.700 panserværnsraketter, som Danmark netop har sendt til Ukraine, er sendt afsted som del af en samlet europæisk indsats under EPF.

Eftersom våbnene ikke indgår i en europæisk ledet militæroperation eller på anden måde kommer under direkte EU-kontrol, er det blevet vurderet, at Danmark godt kunne være en del af indsatsen på trods af forsvarsforbeholdet.

Nye typer indsats skaber en gråzone

Mere indviklet ville det blive, hvis EU besluttede at udnytte denne del af fredsfaciliteten til også at sende rådgivere, trænere eller andet mandskab til for eksempel Ukraine. Det sker ikke under de nuværende krigshandlinger, men det har været på tegnebordet.

For bare to uger siden, kort før den russiske invasion af Ukraine, blev de europæiske udenrigsministre faktisk enige om at bede EU’s udenrigstjeneste om en plan for sådan en støtteindsats for uddannelse af den ukrainske hær.

Af indlysende grunde er den plan nu foreløbig sat i bero. Men skulle denne type indsats med personel en dag blive til virkelighed, så er det uklart, om Danmark vil kunne deltage eller støtte den.

Man kunne også forestille sig en situation, hvor våben eller andet materiel leveret fra Danmark til et tredjeland pludselig skal bruges som del af en træningsmission under EU-flag. Er vi så i konflikt med forsvarsforbeholdet eller ej?

”Det vil skulle vurderes fra gang til gang, om Danmark kan blive involveret. Og det er bare endnu et nyt eksempel på, hvordan Danmark må bruge masser af kræfter på at vurdere de juridiske spidsfindigheder i forbeholdet frem for at kunne påvirke beslutningerne politisk,” siger Christine Nissen fra DIIS.

Udviklingen efter Brexit og Trump

Der findes således en række eksempler på militære operationer, træningsmissioner eller kapacitets-støttende indsatser, hvor Danmark enten har udelukket sig selv eller er i tvivl om det danske engagement på grund af forsvarsforbeholdet.

Der bliver stadig flere af dem, og nogle af dem rykker stadig tættere på Danmark.

Den udvikling betyder naturligvis ikke, at Danmark ikke kan varetage mange danske sikkerhedsinteresser på andre måder, enten via bilaterale aftaler (som indtil for nylig i Mali) eller gennem forsvarsalliancen Nato. Men den betyder, at der er en hel del operationer, missioner og andre former for europæisk samarbejde, som Danmark må stå udenfor.

Situationen betyder også, at Danmark hidtil ikke har kunnet påvirke en række nye satsninger inden for EU’s forsvarspolitik, som har taget fart efter Brexit og på grund af den usikkerhed, Donald Trump formåede at skabe om Natos sikkerhedsgarantier.

Forstærket samarbejde om militær udvikling

Her kan man nævne de senere års udvikling af EU’s såkaldte permanente strukturerede samarbejde på forsvarsområdet (PESCO), hvor unionens medlemslande på kryds og tværs er gået sammen om at investere og opbygge militære kapaciteter på en lang række områder.

I øjeblikket er der planer om 60 projekter vedrørende alt fra dronefly og robot-ubåde til udvikling af nye helikoptere, kampvogne og cyberforsvar. Kun to af de 27 EU-lande deltager ikke i PESCO: Danmark og Malta.

Endnu flere nye satsninger vil utvivlsomt være på vej inden længe, nu hvor Ruslands angreb på Ukraine har fået Tyskland til radikalt at ændre forsvarspolitik og afsætte 100 milliarder euro ekstra til militære investeringer.

Frankrig vil efter alt at dømme presse på for nye fælles finansieringsformer på forsvarsområdet, når præsident Macron møder forbundskansler Scholz, statsminister Mette Frederiksen (S) og de andre EU-landes ledere til et topmøde nær Paris torsdag og fredag.

Alt sammen tegn på en kraftig acceleration af den allerede eksisterende udvikling i retning af en stærkere forsvarsdimension i EU, som Danmark vil insistere på, skal foregå i tæt samarbejde med Nato. Det er indtil videre også tilfældet, men Danmark har stor interesse i at medvirke til at holde udviklingen i det spor.

Det danske dilemma: Hvad er suverænitet?

”Der er ingen planer om en stående EU-hær eller noget i den stil, der skal konkurrere med Nato. Men hvis Danmark vil være sikker på, at det ikke går i en anden retning, så er den bedste vej til indflydelse jo altså at afskaffe forsvarsforbeholdet,” siger Christine Nissen fra DIIS.

”Igen er det en objektiv betragtning: Alle beslutninger om EU-forsvar kræver enstemmighed, så alle medlemslandene har i den forstand vetoret. Undtagen Danmark. Med forbeholdet har vi fraskrevet os enhver mulighed for at påvirke, bremse eller standse en eventuel udvikling, vi ikke bryder os om,” siger hun.

Vil Danmark tabe suverænitet ved at afskaffe forsvarsforbeholdet, fordi vi ikke længere på forhånd er holdt uden for EU’s militære udvikling? Eller vil Danmark tværtimod vinde suverænitet, fordi vi anskaffer os en vetoret over den udvikling?

Netop dette dilemma kan blive centralt i debatten op til den kommende danske folkeafstemning om mindre end tre måneder.

thomas.lauritzen@altinget.dk