Lektor i forvaltningsret: Der er behov for flere syltekrukker i dansk politik

Lovkvalitet diskuteres for tiden. Det skyldes ikke mindst tænketanken Justitias rapport "Udfordringer i lovgivningsprocessen", der udkom i sommer. Rapporten dokumenterer en udviklingen i lovgivningsarbejdet, der er bekymrende.

Diskussionen er vigtig, men den er ikke ny. Lige så længe der har været love, har man drøftet standarder for lovkvalitet.

Justitia-rapporten er alligevel vigtig, fordi den på relativt nøgtern vis fremlægger data om lovgivningsprocessen, der sandsynliggør, at vi står med nogle i et historisk perspektiv særegne problemer.

Den stigende hastighed

Mange synspunkter om lovkvalitet fortaber sig i luftige proklamationer. "Kvalitet er godt. Mangel på kvalitet er skidt. Men rækker enigheden længere?", som den nuværende højesteretspræsident Jens Peter Christensen spurgte tørt engang.

Netop derfor er det godt med data og konkrete løsningsforslag, der bidrager til en oplyst debat.

I en demokratisk retsstat som den danske kan man abstrakt afgrænse lovkvalitet til overensstemmelse mellem lovens demokratisk legitimitet og borgernes retssikkerhed.

God lovkvalitet er altså lig med harmoni mellem på den ene side realiseringen af den demokratiske lovgivningsmagts politiske ønsker og på den anden side forudsigeligheden heraf og forståelsen herfor fra de borgere og virksomheder, der omfattes af lovgivningen.

God lovkvalitet i denne betydning forudsætter kløgt og grundighed. Det lovforberedende arbejde og lovgivningsprocessen er altafgørende i den sammenhæng.

Både Justitia-rapporten, analyser fra Cepos og Dybvad-udvalgets rapport fra 2023 dokumenterer en stigende hastighed i de politiske og administrative processer forbundet med lovgivning kombineret med en øget informationsmængde. Politikere og embedsfolk skal ganske enkelt nå mere på kortere tid. Det skyldes blandt andet den nye medievirkelighed.

Kommissionerne uddør

Mange taler om "hastelovgivning" og knytter dette til perioden fra et lovforslags fremsættelse til dets vedtagelse. Det er denne del af lovgivningsprocessen, der giver loven formelt demokratisk legitimitet. Det, der foregår før fremsættelsen, er imidlertid også vigtigt.

Det lovforberedende arbejde sikrer, at fagligheden er i orden, herunder at loven kan fungere i praksis efter hensigten.

Lovkvalitet handler altså ikke kun om den egentlige lovtekst. I en Berlingske-kronik fra tidligere i år har jeg påpeget, at de omtalte tendenser især går ud over lovens forarbejder, herunder de officielle bemærkninger, der ledsager et lovforslag og i udpræget grad anvendes af myndigheder og domstole ved fortolkningen af reglerne.

{{toplink}}

Selv om antallet af lovforslag har været nogenlunde konstant de sidste 50 år, er de vokset betydeligt i omfang.

I folketingssamlingen 2022-23 bestod lov- og beslutningsforslag af sammenlagt 21.336 sider mod 9.729 sider i samlingen 1972-73. Udviklingen skyldes navnlig vækst i lovforslagenes bemærkninger.

Som bekendt er kvantitet ikke garant for kvalitet – ofte tværtimod.

I den offentlige debat har der derudover især været fokus på problemer i høringsfasen, navnlig korte høringsfrister.

En specifik problemstilling angående det lovforberedende arbejde, der ikke har fået nok opmærksomhed, er det drastiske fald i anvendelsen af ekspertudvalg (såkaldte kommissioner), der får til opgave at kulegrave et bestemt område eller en bestemt problemstilling, overveje fordele og ulemper ved forskellige løsninger og typisk foreslå ny lovgivning.

Resultatet af et sådant arbejde udgives i såkaldte kommissionsbetænkninger.

Fra 1960’erne og de følgende årtier blev udgivet mellem cirka 25 og 45 kommissionsbetænkninger om året. Der kan imidlertid spores et fald fra starten af 90’erne, og i de seneste år har det årlige antal kunnet tælles på én hånd.

I 2023 blev der udgivet to betænkninger, og indtil videre er der i år udgivet en enkelt: Betænkning nr. 1583 om visse internationale forbrydelser.

Undervurderede syltekrukker

Kommissionerne er typisk kendetegnet ved deres brede sammensætning af både eksterne eksperter, for eksempel professorer, praktikere og interesserepræsentanter, og interne embedsfolk. De får et sekretariat stillet til rådighed til at understøtte arbejdet, der typisk pågår over flere år.

Det arbejde, man tidligere satte kommissioner til at lave, udføres i dag typisk af tværministerielle udvalg bestående af embedsfolk. Disse embedsfolk er dygtige og ihærdige. Men politikerne er deres chefer, de opererer normalt under et strengt tidspres, og deres arbejde er i det væsentlige unddraget offentligheden.

Embedsmandsudvalgene kan altså ikke erstatte faglige input fra eksterne og uafhængige fagpersoner, der har haft tid til at tænke dybt og bryde meninger indbyrdes.

Værdien af kommissionsundersøgelser er groft undervurderet i offentligheden. I den politiske retorik tales ofte om "syltekrukker". Handlekraft har desværre højere kursværdi end grundighed på den politiske børs. Vi må derfor i vid udstrækning leve med politiske snuptagsløsninger, der ikke altid fungerer efter hensigten og undertiden skaber flere problemer, end de løser.

Det føjer spot til skade, at der er rod i terminologien. Lovforberedende kommissioner blandes ofte sammen med undersøgelseskommissioner og andre typer undersøgende udvalg.

Norden kan allerede

Mit simple budskab er, at det ikke behøver at være sådan. Faldet i antallet af kommissionsbetænkninger følger ikke en naturlov. Tilsyneladende er det et særligt dansk fænomen.

Mens vi i Danmark som nævnt præsterede sølle to kommissionsbetænkninger i 2023, blev der udgivet 30 i Norge og hele 100 i Sverige. Tilmed er det hele sat mere i system. I Norge udgives betænkningerne som "Norges offentlige utredninger" og i Sverige som "Statens offentliga utredningar".

Denne tradition vækker misundelse blandt danske jurister, der skal arbejde med ny lovgivning.

{{toplink}}

Man mangler simpelthen kvalificerede input, når nye love skal fortolkes og anvendes. Som nyere eksempler på lovreformer, der havde haft gavn af et ordentligt kommissionsarbejde, kan nævnes klimaloven og barnets lov.

Hvis vores nordiske venner kan finde ud af det, kan vi også. Alle er enige om, at lovkvalitet er et gode. Lad os nu prioritere det. At udvikle en praksis for hyppigere brug af kommissionsundersøgelser er en konkret og direkte vej til bedre og mere effektiv lovgivning til gavn for alle – også de politikere, der ønsker at sætte kursen for vores samfunds sejlads.

SVM-regeringen ønsker at tage tempoet ud af dansk politik. Hér er et oplagt sted at levere på det løfte. Tidens udfordringer kalder på store reformer. Store reformer kalder på grundigt forarbejde. Det er rettidig omhu.

debat@altinget.dk