Sund & Bælt: OPP kan være fremtiden

Af Kaj V. Holm
Finansdirektør i Sund & Bælt

I en tidligere artikel har jeg argumenteret for, at OPP ikke, som det ofte påstås, skaffer nye penge til infrastrukturinvesteringer.

Men kan OPP alligevel være en god ide i forbindelse med trafikinfrastruktur, sammenlignet med traditionel offentlig finansiering via finansloven eller statsgarantimodellen?

Dette spørgsmål kan ikke besvares generelt, men det er muligt at pege på et antal elementer, der bør indgå i vurderingen. I sin rene form betyder OPP, at en privat investor finansierer en given infrastruktur mod at få en fast årlig betaling fra staten (eller en anden offentlig myndighed) i en forholdsvis lang årrække, ofte 25-30 år.

Fordele og ulemper for staten 
Hvad er så fordele og ulemper for staten ved en sådan finansieringsform?

Først og fremmest er givet, at finansieringsomkostningerne ved en privat finansiering er højere end ved statslig finansiering. Dette afspejler, at den private investor skal kompenseres for den risiko, han påtager sig og den forholdsvis ringe likviditet, der er forbundet med en investering i infrastruktur.

Til gengæld for den højere renteomkostning opnår staten en højere grad af budgetsikkerhed og sikkerhed for, at tidsplanen ikke overskrides.

Det ligger i hele OPP-konstruktionen, hvor den private part tager risikoen for eventuelle budgetoverskridelser, og hvor en forsinket levering også betyder en senere betaling fra staten.

Den private part har derfor et meget stærkt incitament til at overholde budget og tidsplan - han har så at sige hånden på kogepladen. Sat på spidsen kan hele spørgsmålet om OPP eller ej derfor koges ned til ét kernespørgsmål: Er værdien af den risiko, der overføres til den private part så stor, at det mere end opvejer de højere finansieringsomkostninger?

I debatten ser man ofte andre argumenter, både for og imod OPP. Det kan være om mere fokus på totaløkonomien (både anlæg og drift) i et projekt, om hensigtsmæssige udbudsformer, transaktionsomkostninger, større eller mindre fleksibilitet etc.

Finansomkostninger kontra risiko er nøglen 
Min påstand er dog, at disse andre elementer ikke er snævert forbundet med privat finansiering og vil kunne håndteres med en hensigtsmæssig organisering og aftalestruktur i flere forskellige organisatoriske modeller. Spørgsmålet om finansomkostninger kontra risiko er derfor nøglen.

Det siger næsten sig selv, at dette spørgsmål ikke kan besvares generelt. Hvert projekt har sine karakteristika, herunder ikke mindst når det gælder risikofaktorer, og fordelingen af risici mellem parterne vil skulle fastlægges i en konkret aftale.

Skal OPP have en fremtid i Danmark, må man derfor afprøve modellen på et antal konkrete projekter. I Holland har man f.eks. en velafprøvet model for dette, hvor man først vurderer, om et projekt overhovedet er OPP-egnet og dernæst, efter et udbud, vurderer om det bedst kan betale sig at gennemføre projektet som OPP eller som et statsligt finansieret projekt.

Denne proces er ikke let. F.eks. er det forbundet med stor usikkerhed at vurdere værdien af den risiko, der overføres til den private part, og der er ikke ubetydelige omkostninger forbundet med at lave denne risikodeling.

Hollandske og andre internationale erfaringer tyder på, at trafikrisici, eller indtægtsrisici i brugerbetalte projekter, ikke hensigtsmæssigt kan overføres til den private sektor.

En privat investor har ingen mulighed for at påvirke, endsige styre risikoen for trafikudviklingen over en meget lang periode. Risikopræmien bliver derfor for stor.

Tilsvarende gælder, at store og/eller meget komplekse projekter ikke bør gennemføres som OPP, fordi risikoen for den private part bliver for stor.

Tilbage står mellemstore, ikke for komplekse projekter, hvor OPP kan være en mulighed. I Holland er tommelfingerreglen projekter mellem 200 og 500 millioner EUR, altså mellem halvanden og fire milliarder kroner, ligesom der fokuseres på vejprojekter, fordi de er mindre komplekse end jernbaneprojekter.

Spørgsmålet er, om vi i Danmark har nok af den slags projekter til for alvor at gøre brug af OPP. En anden international erfaring er nemlig, at der skal være en vis pipeline af projekter for at tiltrække den nødvendige kapital og ekspertise til at etablere et velfungerende OPP-marked.

Personligt tror jeg ikke, at OPP i sin rene form har den store fremtid i Danmark, når det gælder trafikal infrastruktur. Derimod kan det ikke afvises, at der kan udvikles hensigtsmæssige hybrid-modeller, hvor elementer af OPP kombineres med offentlig finansiering.

Men kun en konkret afprøvning på konkrete projekter, herunder prissætning af den private risikopræmie, vil kunne afgøre om sådanne løsninger er bedre end de kendte, offentlige modeller.

debat@altinget.dk