Debatten om udgiftsstigninger skal tilbage på sporet
DEBAT: Der mangler en kvalificeret debat om udgiftsstigningerne på det specialiserede socialområde, mener formanden for Danske Handicaporganisationer, der efterlyser mere viden på området, før man griber til løsninger.
Af Stig Langvad, formand for Danske Handicaporganisationer.
"Udgiftseksplosionen", "Dødens gab", "Hjælp til de svageste går for vidt", "Handicapområdet går ud over normalområdet". Dette er nogle af de påstande, som i løbet af det seneste år har dannet grundlag for debatten i medierne om det såkaldte specialiserede socialområde. Jeg mener, debatten om udgiftsstigningerne på det specialiserede socialområde er kørt af sporet med udokumenterede påstande, der fører til ineffektive løsninger. Dette skyldes hovedsageligt to ting.
For det første fremstår det, som om det kun er udgifterne til handicapområdet, der er eksploderet. Det specialiserede socialområde er dog langt bredere end det. Området dækker ud over børn, unge og voksne med handicap også tilbud til udsatte børn, unge og voksne. De to områder - børne- og voksenområdet - dækker over en lang række foranstaltninger i kommunerne af mere eller mindre omfattende karakter. Der er altså tale om et meget komplekst område.
For det andet har de forklaringer, der har været fremsat fra især kommunalpolitisk hold, enten været forkerte eller ikke forklaret det hele. Der har primært været peget på tre forskellige forklaringer på udgiftsstigningerne. For det første, at mennesker med handicap kræver og kræver, og at de sociale ydelser er et stort tagselvbord. For det andet, at ankesystemet er udgiftsdrivende, og for det tredje den demografiske udvikling, der betyder, at der er flere mennesker, der har behov for hjælp og støtte.
Utilstrækkelige forklaringer
Den første påståede forklaring vender jeg tilbage til. Den anden forklaring - om at ankesystemet er udgiftsdrivende - er nyligt blevet afvist i en analyse foretaget af bl.a. Socialministeriet og KL. Analysens hovedkonklusion er, at ankesystemet ikke er udgiftsdrivende. Analysen viser, at der ikke er sammenhæng mellem væksten af klagesager på det specialiserede socialområde og de områder, hvor udgiftsudviklingen er. De fleste sager i ankesystemet omhandler mindre udgiftstunge områder såsom merudgifter og hjælpemidler. Kommunerne taber kun 7-9 % af sagerne i ankesystemet og vinder 62-65 %.
Hvad angår den tredje forklaring om, at der er kommet flere mennesker med støttebehov, så kan der være noget om snakken. En nylig rapport fra SFI viser bl.a., at der fødes flere børn med handicap, flere bliver diagnosticeret, og mennesker med handicap lever længere. Der er altså flere med behov, men der er ingen vurdering af, hvilken vægt denne forklaring skal have. For selvom der er flere med behov, kan det ikke forklare hele udgiftsvæksten, viser andre analyser.
Debatten om udgiftsstigningernes omfang taget i betragtning, er der foretaget få og afgrænsede analyser af det specialiserede socialområde med det formål at finde forklaringer på udgiftsstigningerne. De analyser, der er foretaget, hviler på et usikkert datagrundlag, og analyserne har heller ikke fokuseret på de områder, hvor de overordnede tal viser, at der har været markante udgiftsstigninger.
For et blik på de overordnede tal viser, at udgiftsstigningerne ikke er jævnt fordelt. Af Finansministeriets analyse fremgår det, at udgiftsvæksten i perioden 2004-2008 er mere markant på nogle områder end på andre. På børne- og ungeområdet er det især udgifterne til anbringelser, der er steget. På voksenområdet er det særligt udgifterne til botilbud og beskyttet beskæftigelse, samværs- og aktivitetstilbud, der er steget. På de andre områder, såsom hjælpemidler, har der været en mindre udgiftsstigning, som tillige har været svingende i den målte periode. Det kan derfor ud fra de overordnede tal ses, at udgiftsvæksten er koncentreret om få områder og altså ikke hele det specialiserede socialområdet samlet set.
Ikke borgernes skyld
De undersøgelser, der er foretaget, peger på en række forskellige forklaringsfaktorer. Og en ting er sikkert. Det er ikke borgerens skyld! Ingen af undersøgelserne peger på krævende borgere eller et ydelsestagselvbord som forklaringer. I stedet peger analyserne på stigende lønomkostninger, vedligeholdelse og ejendomsdrift, som det der får udgifterne til at stige. En anden væsentlig forklaringsfaktor skal findes i kommunernes samhandel med tilbud på det specialiserede socialområde og den finansieringsmodel, der ligger til grund for samhandlen. Med kommunalreformen blev der indført en ny model for, hvordan tilbuddene finansieres - en markedsmodel med omkostningsbaserede takster. En række analyser har vist, at denne finansieringsmodel ikke fungerer efter hensigten. Tværtimod fører den til unødvendigt stigende udgifter.
Takstberegningen og brugen af tillægstakster gør 'markedet for tilbud' uigennemskueligt og er en barriere for, at der kan handles på et oplyst grundlag. Det er uvist hvilke administrationsomkostninger, der placeres i taksterne, og det antydes, at udgifter, der ligger ud over tilbuddets drift, placeres i taksterne.
Mistillid mellem kommunerne
Den største barriere er dog, at den økonomiske incitamentsstruktur betyder, at kommuner, der driver tilbud, hvor et flertal af borgerne kommer fra andre kommuner, ikke tilskyndes til at drive tilbuddet omkostningseffektivt. Dette fordi gevinsten vil tilkomme de andre kommuner i form af takstnedsættelse. Ud over den økonomiske konsekvens, at udgifterne stiger unødigt uden gavn for borgeren, har disse forhold en meget uheldig indvirkning på kommunernes samarbejdsvilje. Den skaber mistillid mellem kommunerne og betyder, at kommunerne hellere selv vil løse opgaverne inden for egen kommunegrænse end bruge tilbud i andre kommuner - også selvom en kommune ikke har størrelsen til at lave et specialiseret tilbud. Det er ærgerligt, at disse forklaringer om, hvad det er, der driver udgifterne, ikke har indgået mere i den offentlige debat.
Der er altså to store problemer med debatten om udgiftsstigningen, som skal løses for at få debatten tilbage på sporet. For det første, er det specialiserede socialområde meget dårligt defineret og belyst. Så dårligt, at selv politikerne er i tvivl om, hvad de taler om. Det er nødvendigt at se på kompleksiteten af området. Man kan ikke entydigt tale om udgiftsstigninger på handicapområdet samlet set, da området udgøres af en bred vifte af tilbud - dækkende alt fra relativt små til store foranstaltninger.
For det andet, er der behov for at fokusere på de forklaringer, der er hold i, og som er underbygget og undersøge disse forklaringer nærmere. Det er mest relevant at kende årsagerne til udgiftsstigningerne, før man griber til løsningerne.
