Kommuner og Finansministeriet styrer i hver sin retning
DEBAT: Finansministeriet anbefaler stadig New Public Management, men ny undersøgelse viser, at kommunerne i stadig højere grad arbejder efter et nyt forvaltningsparadigme. Styringskløften er uholdbar, skriver Jacob Torfing og Tobias Bonne Køhler fra Roskilde Universitet.
Af Jacob Torfing og Tobias Bonne Køhler
Henholdsvis professor i politik og institutioner ved Roskilde Universitet og specialestuderende på forvaltningsuddannelsen ved Roskilde Universitet
Finansministeriets såkaldte ’moderniseringsredegørelser’ har siden begyndelsen af 80’erne anbefalet udbredelsen af forskellige styringstiltag inspireret af New Public Management (NPM).
Begejstringen for NPM er ikke blevet mindre med årene. Det blev stadfæstet med notatet om ’God arbejdsgiveradfærd i staten’ i 2014, som udmaler, hvordan administrative mål skal omsættes til individuelle mål for medarbejderne, hvis præstationer skal måles og gives en karakter, der efterfølgende kan veksles til en bestemt resultatløn. Mere rendyrket NPM-tangegang skal man lede længe efter.
Kommuneaftaler fyldt med NPM
Spørgsmålet er imidlertid, hvordan NPM-paradigmet er slået igennem i de årlige kommuneaftaler, som Finansministeriet forhandler med Kommunernes Landsforening.
Vi har analyseret kommuneaftalerne i perioden 2011-16, der alle definerer hovedudfordringen som behovet for at opretholde og udvikle det kommunale serviceniveau inden for snævre økonomiske rammer. Når man ser på, hvordan kommunerne så skal klare denne svære omstilling, er alle anbefalinger med enkelte undtagelser inspireret af New Public Management. De gennemgående temaer er således klassiske NPM-instrumenter i form af mål- og rammestyring, bedre økonomistyring, billigere indkøb, fokus på kerneopgaverne, effektivisering, rationalisering, deregulering og udlicitering.
Nyorientering mod tillid og samarbejde
Samtidigt synes det som om, at kommunerne i de senere år er gået nye veje og ihærdigt arbejder med borger- og medarbejderinddragelse, tværgående samarbejde, offentlig-private partnerskaber, tillidsbaseret ledelse og nye politiske arbejdsforhold for kommunalpolitikerne.
Kommunaldirektørforeningen har skubbet bag på den kommunale nyorientering, der går under betegnelsen New Public Governance’ (NPG), og foreningen har ved flere lejligheder krydset klinger med embedsmænd fra Finansministeriet.
Hvis det er rigtigt, at kommunerne og Finansministeriet går i hver sin forvaltningspolitiske retning, så har vi et problem. For det betyder nemlig, at Finansministeriet har mistet evnen til at sætte kursen for den offentlige sektor, eftersom kommunerne ikke længere lytter til det, der kommer fra oven. Omvendt betyder det også, at kommunerne ikke i tilstrækkeligt omfang understøttes i at gå nye veje i udviklingen af den offentlige sektor. Endelig kan den styringsmæssige divergens betyde, at sammenhængskraften i den offentlige sektor forsvinder.
Undersøgelse blandt kommunale ledere
For at undersøge, i hvilket omfang kommunerne abonnerer på henholdsvis NPM- og NPG-relaterede styringsopfattelser, har vi gennemført en survey blandt kommunale ledere. Undersøgelsen omfatter ledere på niveau et, to og tre fra både det tekniske og sociale område i samtlige kommuner.
De er blandt andet blevet bedt om at vurdere, i hvilken grad der i deres organisation er fokus på en række forskellige styringsredskaber.
Resultatet er overraskende klart: Mens der kun er positive opinionsbalancer for tre NPM-styringsredskaber, så er der positive opinionsbalancer for samtlige NPG-inspirerede styringstiltag på nær et enkelt punkt om ’strategiske partnerskaber’.
Der synes således samlet set at være et betydeligt større fokus på NPG- end NPM-relaterede styringsredskaber i kommunerne.
Sammenholdt med ovenstående analyse af indholdet i kommuneaftalerne kan det altså konstateres, at der er en betydelig styringskløft mellem Finansministeriets og kommunernes styringstænkning. Kommunerne går nye veje på trods af, at Finansministeriet anbefaler, at de fastholder og på flere områder intensiverer NPM-sporet.
Behov for dialog
Det er ikke i længden holdbart, at top og bund i den offentlige sektor går i hver sin forvaltningspolitiske retning og abonnerer på forskellige styringsparadigmer, der på flere punkter rummer modsatrettede anbefalinger. Løsningen på problemet er dialog, dialog og atter dialog, så de bedste ting fra NPM-epoken kan fastholdes, og nye NPG-styringstiltag kan udvikles forneden og understøttes af initiativer fra oven.
Og med nye folk på en række centrale poster i Moderniseringsstyrelsen, Kommunernes Landsforening og de kommunale chefforeninger er der alt i alt et godt udgangspunkt for dialog og samtale, der kan skabe styringsmæssig samklang og synergi i den offentlige sektor.
Dette er et uddrag af en længere klumme fra de to forfattere. Læs hele klummen her og se, hvordan de kommunale ledere har svaret på den omtalte survey
S: Klimaministeren snakker sort
S: Kønsopdelte svømmehaller er et angreb på ligestillingen
