Retseksperter: Støjberg-kommissions store udfordring bliver at skaffe beviser

Artiklen blev første gang udgivet på Altinget Embedsværk 24. oktober 2019. Vi har i denne udgave lavet mindre ændringer i et enkelt afsnit, fordi udkastet til kommissoriet for instrukskommissionens arbejde nu er blevet fremlagt af justitsministeren.

Et politisk flertal har valgt at nedsætte en undersøgelseskommission af den ulovlige tvangsadskillelse af unge asylpar i 2016, Inger Støjberg (V), som tidligere udlændinge- og integrationsminister var ansvarlig for.

Forventningen fra regeringen og støttepartierne er klar: Kommissionen skal tilføre noget ekstra i forhold til den normale parlamentariske kontrol i Folketinget ved afhøringer af centrale vidner, ligesom kommissionen – i hvert fald teoretisk – kan få adgang til centrale dokumenter i sagen.

Ifølge udkastet til kommissoriet skal instrukskommissionen, som den er blevet døbt, undersøge, om myndighederne og Inger Støjberg brød loven med åbne øjne, da den ulovlige instruks blev udsendt til landets asylcentre 10. februar 2016. 

Endelig skal kommissionen foretage en retlig vurdering af, om der er grundlag for, at det offentlige kan drage nogen til ansvar.

Ingen dramatiske konsekvenser
Det er dog langtfra sikkert, at Inger Støjberg bliver draget til ansvar. Kommissionerne bliver nemlig ikke kun kritiseret for at være dyre og langvarige, men også for at have færre konsekvenser, end pressedækningen og forløbet frem mod nedsættelsen kan lægge op til.

I Berlingske konkluderer Michael Gøtze, professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet, at ingen kommission de seneste 25 år er nået frem til noget dramatisk i forhold til de involverede ministre, men i stedet oftest er endt med frifindelser eller næsten-frifindelser.

Det er en pointe, Pernille Boye Koch, lektor og ph.d. i offentlig ret ved Roskilde Universitet, erklærer sig enig i.

"Fordi man ikke har kunnet dokumentere, hvad der er foregået, og fordi man har forklaringer, der stikker i forskellige retninger, ender man ofte med en formulering om, at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at gøre et ansvar gældende. Det bliver ofte oversat til, at de afhørte frifindes, men det er lidt en overfortolkning, for det, kommissionen siger, er, at den ikke har tilstrækkelige beviser til at placere et ansvar."

Ifølge Pernille Boye Koch skal årsagen til kommissionernes mangel på håndfaste konklusioner findes i kommissionernes lovramme og de eksplicitte retssikkerhedsgarantier, der blev indført i 1999.

"Hvis man risikerer at blive anklaget eller gjort ansvarlig, har man ikke pligt til at udtale sig, og man kan heller ikke straffes for at afgive falsk forklaring. Derfor kan man, som vi senest så med Tibet-kommissionen, stå tilbage med modsatrettede forklaringer og et ret mudret billede."

Tillidsbaseret udlevering af materiale
På grund af den manglende sandheds- og vidnepligt kan man forestille sig, at Støjberg og embedsværket giver modstridende forklaringer: Støjberg kan afvise, at hun har afgivet en ordre om tvangsadskillelse, mens Udlændingestyrelsens embedsmænd kan hævde det modsatte.

Og findes der ikke et fældende bevis for, at lovbruddet er sket på udspekuleret vis, kan kommissionen risikere at ende i et dødvande uden entydigt resultat, forklarer Pernille Boye Koch.

"Det ser på en måde fint ud, fordi der står i loven, at enhver har pligt til at udlevere materiale. Tibet-kommissionen viste dog, at man har et meget tillidsbaseret udgangspunkt, hvor de relevante myndigheder blev anmodet om at finde relevant materiale og selv udlevere det til kommissionen, som ikke fik det hele eller relevante – og måske problematiske – oversendt."

Højesteretsdommer Jens Peter Christensen, formand for Udvalget om Undersøgelseskommissioner, som i 2018 afleverede sin 413 lange siders betænkning, genkender, at beretningernes styrke afhænger af materialet. Udfordringen er at få fat i det relevante materiale.

"Der er jo pligt til at udlevere materiale, og udleverer man ikke materiale, når man bliver pålagt det, er det strafbart. Længere kan du ikke komme juridisk. Det interessante er, hvordan man finder det relevante materiale, særligt hvis man skal lang tid tilbage, for der er tusindvis af EDB-systemer, samt hvordan man får det udleveret. Og uanset hvilken undersøgelsesform, man vælger, vil man løbe ind i samme problemstilling, nemlig hvordan man får papirer og forklaringer."

Blodet har flydt i flere tilfælde
Der findes dog flere eksempler på, at kommissionerne har haft konsekvenser – ikke kun før og under arbejdet, men også i direkte forlængelse af kommissionernes endelige beretninger.

Farum- og Dan Lynge-kommissionen førte til en ændring af kommunestyrelsesloven og nye retningslinjer fra Rigsadvokaten, Statsløse-kommissionen betød, at Birthe Rønn Hornbech (V) fik en næse, og at to ledende embedsmænd mistede deres topstillinger, mens endnu to topembedsmænd blev fyret i forbindelse med skattesagskommissionen.

Ifølge Jens Peter Christensen forhindrer lovgrundlagets indbyggede retssikkerhedsgarantier ikke, at undersøgelserne får konsekvenser.

"Farum- og Dan Lynge-kommissionen havde lovgivningsmæssige konsekvenser, og jeg tror nok, at departementschef Peter Loft og direktøren for Skat i København, Erling Andersen, vil mene, at blodet flød i skattesagskommissionen. I statsløsesagen førte det også til, at en departementschef og afdelingschef mistede deres stillinger, og Birthe Rønn fik efterfølgende en stor næse af Folketinget. Og sådan er det jo somme tider, selvom de fleste er endt med ingenting."

Pernille Boye Koch indvender, at konsekvenserne ikke nødvendigvis modsvarer den tid og de ressourcer, kommissionerne afføder. Hun er dog enig i, at kommissionerne få gange har haft klare konsekvenser.

"Og så kan man heller ikke afvise, at kommissionerne kan have en disciplinerende effekt. For så vidt kan det være svært at måle virkningen – det er i hvert fald svært at konkludere, at vi lige så godt kan undvære kommissionerne, fordi der ofte ikke kommer noget ud af dem."

Særlige undersøgelser som fryseskabe
Når kommissionerne bliver afskrevet som et ineffektivt værktøj, kan det skyldes, at de sættes op imod 1990'ernes dramatiske begivenheder i form af Anders Foghs afsked i 1992 som økonomi- og skatteminister samt Tamil-sagens store konsekvenser, Schlüters fald og Erik Ninn-Hansens dom i den efterfølgende rigsretssag. Det mener Jens Peter Christensen.

"Det er jo så også, hvad der har været, men det er det, man holder det op imod, og så kan man sige, at der siden ikke er sket noget, og så kan ræsonnementet være, at der må være noget galt."

"Men sådan er det: Hvis det er noget, man virkelig har beskæftiget sig med, finder man ud af, at sandheden er nuanceret. Når man kommer ned i sagerne, finder man ud af, at der er begået fejl, og så prøver man at finde ud af, hvem der har begået fejlen, og om det i så fald er gjort på udspekuleret vis, eller om det er fejlskøn eller fejlvurderinger. Og man ender næsten altid med det sidste. Der er jo ikke rigtig nogen skurke i gammeldags forstand: Måske er der nogen, der har gjort deres arbejde dårligt, men det er som regel ikke led i en stor konspiration. Det tætteste, vi kommer på en bevidst lovovertrædelse, er tamilsagen."

Fra 1982 til 1992 blev der nedsat i alt 18 særlige undersøgelser. Jens Peter Christensen mener derfor ikke, at det er noget nyt, at kommissionerne nedsættes og kritiseres for at være ineffektive.

"Indtil 1982 havde man to til tre undersøgelser hvert tiende år. Og blodet flød heller ikke dengang: Før tamilsagen og Foghs fyring kritiserede man undersøgelserne for at være fryseskabe, hvor der intet skete."

Tendens til at overdramatisere konklusioner
Foruden den manglende vidnepligt gælder også for kommissionerne, at de skal udvise forsigtighed i ansvarsvurderinger. Kommissionerne udtaler sig derfor ikke, som tilfældet er med embedsmænd, om, hvorvidt der er grundlag for at gøre et ansvar gældende mod ministre.

Det vil også gælde for Inger Støjberg, når der skal placeres ansvar. Ifølge Pernille Boye Koch påvirker forsigtigheden resultatet.

"Både bevismaterialet og forklaringerne kan gøre det svært at fastslå, hvem der er ansvarlig, men man pålægger sig også ekstra forsigtighed i forhold til ministre, fordi vores forfatningsretlige ordning er, at Folketinget tager endelig stilling til ansvarsforhold, for eksempel om ministeren skal afsættes eller have en næse, eller om det skal føre til en rigsretssag."

Selvom ansvaret for forvaltningsfejl siden 1999 typisk er placeret hos ledende embedsmænd, mener Jens Peter Christensen dog ikke, at forsigtigheden spænder ben for kommissionens muligheder. Inger Støjbergs rolle i barnebrudssagen – og muligvis bevidste lovbrud – kan endnu blive tydelig som en naturlig del af kommissionens arbejde.

"Der er intet til hinder for, at kommissionerne udtaler sig om ministerens rolle i sagsforløbet og kan gå langt i den henseende. Kun i Dan Lynge-kommissionen gik man ikke tæt på, da et flertal afstod fra at tage stilling til, om Lene Espersen i et svar til Folketinget ikke havde svaret klart nok."

Ifølge Christensen har kommissionerne i dag heller ikke mindre mandat til at placere et ansvar, end Mogens Hornslet havde som undersøger i tamilsagen. Før 1999 skulle kommissioner også være tilbageholdende.

"Det er akkurat de samme regler, der gælder for kommissionerne som for Hornslet og tidligere undersøgelsesretter og kommissionsdomstole. Det eneste, der skete i 1999, var, at det blev lovfæstet, at man ikke kunne udtale sig om ministeransvar, og at der skulle sidde tre undersøgere i stedet for en. Det har været varierende, hvor tæt man siden er kommet på ministerens rolle, men det var ikke meningen, kommissionerne skulle være mere tilbageholdende, end de var, før man lavede loven."

Ifølge Jens Peter Christensen er det derfor forkert at konkludere, at kommissionerne ikke kan eller vil slå ned på fejl, fordi kommissionerne sjældent fører noget med sig. Som han siger: "En kommission kan ikke komme med mere videregående resultater, end den finder basis for."

"Når der ikke er flydt blod, er det svært at sige andet end, at der nok ikke har været noget blod – medmindre man går ind for forestillinger om, at verden er meget ond, og at alle har gemt det hele meget bevidst."

red@altinget.dk