Embedsværket arbejder videre i kulissen for den fungerende regering: “Det er en svær balance”

Selv om Danmark har et forretningsministerium, så producerer flere embedskontorer stadig en lind strøm af notater til regeringsforhandlingerne, hvor fungerende statsminister Mette Frederiksen (S) sidder for bordenden som kongelig undersøger.

Embedsværket yder “efter fast praksis” faglig bistand til forhandlingslederen i forbindelse med regeringsforhandlingerne, oplyser Statsministeriet.

Bistanden består eksempelvis i at tilvejebringe diverse faktuelle oplysninger, analyser og baggrundspapirer, men også til at udarbejde et eventuelt regeringsgrundlag.

“Der udarbejdes således også nyt materiale, herunder nye baggrundspapirer, analyser med videre.”

Ifølge Statsministeriet er det ikke en usædvanlig praksis. Det skete også i regeringsforhandlingerne tilbage i 2011, 2015 og 2019.

“Det forhold, at embedsværket efter praksis yder bistand til forhandlingerne, bidrager til at styrke det faglige grundlag, forhandlingerne baserer sig på,” skriver Statsministeriet.

Balancegang

Det giver grundlæggende rigtig god mening, lyder det samstemmende fra fire førende eksperter, som Altinget har talt med.

“Man er jo nødt til at vide, hvilke konsekvenser der er af det, man eventuelt sidder og aftaler. Det kan ikke være anderledes, hvis regeringsforhandlingerne skal have et formål,” siger professor emeritus Jørgen Albæk Jensen fra Juridisk Institut på Aarhus Universitet. 

Men eksperterne pointerer samtidig, at der er tale om en svær balance for embedsværket.

Som forretningsministerium må man ifølge grundlovens paragraf 15 alene “foretage sig, hvad der er fornødent til embedsforretningernes uforstyrrede førelse”.

“Man kan godt få notater i forbindelse med regeringsforhandlinger, men det er en svær balance, fordi det ikke må være partipolitisk,” siger Sten Bønsing, professor i forvaltningsret ved juridisk institut ved Aalborg Universitet, der beskriver reglerne som “meget løse og upræcise”:

“Det er et spørgsmål om, hvad man plejer at gøre, og hvordan det udvikler sig,” siger han.

Jørgen Albæk Jensen peger på, at embedsværket må lave “tekniske notater”, men ikke “politiske udspil” og heller ikke fremlægge holdninger til, om noget er godt eller skidt.

“Man kan vel sige, at der er to embedsmandsroller i øjeblikket, hvor de på den ene side skal holde sig inden for Folketingets uforstyrrede førelse, som nok skal forstås relativt snævert, og så er der den del, der vedrører en kommende regering, hvor man er nødt til at have noget embedsmandsstøtte for at føre nogle realistiske forhandlinger,” siger han.

Folketingets rolle

Professor i forvaltningsret ved Københavns Universitet, Michael Gøtze, påpeger, at reglerne efterlader embedsværket med et ret stort “frirum”.

“Men der er en grænse. For eksempel kan man ikke bare sige, at embedsværket skal komme med indspil til politiske initiativer,” siger Michael Gøtze og tilføjer:

“Det må ikke forrykke den politiske balance. De skal levere fakta og viden i ”tør form”, og de skal gå uden at bidrage til opgaver med klar politisk farve. Det er en svær balance i mange situationer,” siger han.

Professor emeritus i offentlig forvaltning ved Aarhus Universitet, Jørgen Grønnegård Christensen, kalder grænserne for embedsværkets handlerum for “frygtelig fleksible”.

“Der er godt nok nogle svære afgrænsningsspørgsmål, som grundlæggende også er et spørgsmål om, hvad der er af accept i Folketinget,” siger han.

Gunstig position for Mette Frederiksen

Det er statsministeren og Socialdemokratiet, der som fungerende regering, råder over embedsværket. Men bistanden ydes også i de tilfælde, hvor forhandlingslederen er en anden end den fungerende statsminister, “hvilket har været det oftest forekommende i de senere år”, oplyser Statsministeriet:

“I de tilfælde ydes bistanden, efter at den fungerende statsminister har tilbudt forhandlingslederen embedsværkets bistand.”

Denne gang er den fungerende statsminister og forhandlingslederen den selvsamme, og det stiller Mette Frederiksen i en meget fordelagtig situation. Men det er svært at se, hvordan man ellers kan gøre det, vurderer Sten Bønsing.

“Alternativet ville være to muligheder: At alle partier havde den samme adgang til embedsmændene, som nemt kunne blive noget kludder, og den anden løsning er, at ingen partier har adgang, hvilket heller ikke er særligt smart.”

Tilsvarende lyder det fra Jørgen Grønnegård Christensen. 

“Selv i en periode med regeringsforhandlinger er det forretningsministre, der bringer budskabet videre til embedsmændene, og det er også dem, der bringer svarene tilbage. Derfor har Socialdemokratiet også helt klart nogle fordele ved, at det i et vist omfang er dem, der blander kortene, men det er nok meget svært at komme udover,” siger han.

Må andre partier trække på embedsværket i regeringsforhandlingerne?

“Nej, for sådan er vores system jo ikke, da vi har ministerstyre, og derfor har de ikke direkte adkomst til at trække på administrationen. Så kan andre partier have en indirekte antrækningsret forstået på den måde, at de kan bede en minister om at få belyst et eller andet. Det kan i særdeleshed være aktuelt under regeringsforhandlinger som nu.”

Hjælp til embedsværket

Danmark er ikke uvant med forretningsministerier. Det usædvanlige er, hvor langstrakte forhandlingerne er denne gang. Danmark er netop gået ind i sjette uge med regeringsforhandlinger.

De fire eksperter er grundlæggende enige om, at grundprincipperne for brug af embedsværket er fornuftige.

Men de fordrer en del “selvjustits” fra embedsværket, påpeger Michael Gøtze, der godt mener, man kunne hjælpe embedsmændene mere til at navigere i de svære grænsedragninger.

“I mine øjne er det de rigtige grundprincipper, som vi har. Problemet er, at de ikke er specielt konkrete. Der kunne godt være en ide i at få det mere udviklet, så det blev mere operationelt og håndterbart for embedsmændene. Og det er selvfølgelig særligt aktuelt i en situation som nu, hvor forhandlingerne er så langvarige,” siger han. {{toplink}}

* Torsdag den 8. december klokken 11:30 er et afsnit om dokumenter i Uddannelses- og Forskningsministeriet blevet slettet. Af Altingets aktindsigt fremgik det, at det var blevet journaliseret under regeringsforhandlingerne, men ministeriet oplyser, at dokumenterne er tilbage fra august. Altinget beklager fejlen. 

sine@altinget.dk, vu@altinget.dk