Breum: Hverken Grønlands eller Færøernes løsrivelse vil kræve ændring af grundloven

Skal grundloven skrives om, hvis Grønland eller Færøerne vil løsrive sig fra Danmark?

Der findes næppe noget andet spørgsmål, der i tilsvarende grad har forvirret debatten især om Grønlands eventuelle fremtid uden for rigsfællesskabet, og nu er dilemmaet aktuelt igen.

Det skyldes især tre forhold. For det første offentliggøres formentlig snart den grønlandske forfatningskommissions endelige produkt: Et færdigt udkast til en forfatning for et uafhængigt Grønland.

Forfatningskommissionen afleverede sit udkast til Naalakkersuisut lige før 1. april, og det forlyder i Nuuk, at det bliver offentliggjort 28. april, når det formelt afleveres til debat i Inatsisartut, det grønlandske parlamentet.

Fri associering

For det andet vil en kreds af politikere, embedsmænd, akademikere og studerende i maj samles til seminar i Nuuk om free association, en ordning, hvor Grønland som uafhængig nation kan kobles til Danmark eller en anden stat i en ny, frivillig konstellation. 

{{toplink}}

Fri associering har været diskuteret i Grønland i et par årtier; ordningen kendes fra en række Stillehavsøers sammenknytning med USA og New Zealand.

I Folketinget udtrykte Alternativet i 2018 støtte til tanken, og modellen sættes nu igen til debat i Grønland. Seminaret afholdes af den sikkerhedspolitiske tænketank Nasiffik på Grønlands Universitet og Dansk Institut for Internationale Studier.

Rigsfællesskabets fremtid

For det tredje har to centrale iagttagere i Danmark netop efterlyst en mere systematisk dansk debat om rigsfællesskabets fremtid.

Mikaela Engell, der som rigsombudsmand var statsministerens forlængede arm i Nuuk i 11 år frem til 2022, og Michael Zilmer-Johns, der 1. februar afsluttede 44 års tjeneste i Udenrigstjenesten, beskrev i Weekendavisen sidst i marts rigsfællesskabet som henholdsvis dysfunktionelt, uværdigt, udlevet, utilfredsstillende og plaget af mistillid.

"Jeg synes, vi i Danmark skal tænke over, hvordan vi kunne lave en anden form for fællesskab, hvor vi starter som tre uafhængige nationer, der binder sig sammen igen, men på frivillig basis og som et tilvalg, og ikke kun fordi det er vores historiske arv. Vi har et problem, fordi rigsfællesskabet, som vi kender det, ikke kan rumme grønlændernes og færingernes helt legitime ønsker om selvstændighed og en mere selvstændig international rolle," siger Zilmer-Johns blandt andet.

Han foreslår en dansk kommission, der som pendant til den grønlandske forfatningskommission og den tilsvarende proces på Færøerne skal producere danske forslag til, hvordan rigsfællesskabet kan finde en mere duelig afløser.

"Der er udbredt utilfredshed med konstruktionen, og så er det da forkert, at vi ikke har vores egen debat i Danmark om, hvordan et alternativ kunne se ud. Der er også elementer, der er problematiske for Danmark. Man kan jo eksempelvis diskutere, om det er rimeligt, at vælgerne i Grønland og på Færøerne skal være med til at bestemme, om Store Bededag skal afskaffes. Jeg synes, at vi skylder færingerne, grønlænderne og os selv at tænke med i stedet for at blive ved med at lappe på et rigsfællesskab, der ikke tilfredsstiller nogen af parterne," siger han.

Grundlovsændring?

Spørgsmålet om grundloven er helt afgørende for diskussionerne om Færøernes og Grønlands eventuelle udtræden af kongeriget.

Selv de mest positivt indstillede danske politikere vil givetvis klø sig grundigt i håret en ekstra gang, hvis løsrivelse kræver en grundlovsændring.

{{toplink}}

Sådan en kræver først et flertal i Folketinget, dernæst et folketingsvalg og endnu en vedtagelse i et nyt Folketing. Herefter skal ændringen til folkeafstemning, hvor et flertal, som udgør mindst 40 procent af de stemmeberettigede, møder op og stemmer ja.

Rigtigt meget kan gå galt i den proces — uanset, hvad ændringen i øvrigt handler om. Det er intet under, at grundloven kun er ændret fire gange siden tilblivelsen i 1849.

Det korte svar er nej

Jeg spurgte statsretseksperten Jørgen Albæk Jensen, professor emeritus i offentlig ret ved Juridisk Institut ved Aarhus Universitet, om han mener, at det vil kræve en ændring af grundloven, hvis Grønland forandrer status fra at være en del af kongeriget og i stedet genopstår som suveræn, selvstændig stat.

"Det korte svar er nej, det gør det ikke," siger han.

Jørgen Albæk Jensen har sammen med sammen med sin kollega ved Aarhus Universitet, professor i statsforfatningsret Michael Hansen Jensen og den nuværende højesteretspræsident Jens Peter Christensen, der i en årrække var professor i offentlig ret ved Aarhus Universitet, skrevet lærebogen Dansk Statsret, som hører til det faste pensum på universiteterne. I 2015 udgav samme trio en ny 518-sider lang kommenteret udgave af grundloven på DJØF's forlag.

"Den centrale bestemmelse i denne sammenhæng er grundlovens paragraf 19 stk 1," siger Jørgen Albæk Jensen.

"Den siger, at hvis man vil indskrænke rigets område, som vi taler om i det her tilfælde, så kan det gøres ved en regeringsbeslutning, der skal godkendes af Folketinget. Det er for så vidt de formelle krav, der er. En del andre love vil formentlig trænge til at blive lavet om som følge af processen, men grundloven kræver ikke andre procedurer i den sammenhæng," siger han.

"Vi har også grundlovens paragraf 1, der siger, at grundloven gælder hele Danmarks Rige, men Danmarks Rige er jo netop ikke defineret i grundloven. Hvis man vil afgive noget af Danmarks Rige, så kan man gøre det, og så gælder grundloven bare ikke længere der," siger han.

Samme konklusion nåede Jens Peter Christensen, Højesterets nuværende præsident, kort før årtusindskiftet i "Notat af 22. juni 1999 om visse statsretlige aspekter af de færøske planer om oprettelse af en suveræn stat".

De færøske politikere havde bedt om juridisk input forud for forhandlinger om løsrivelse med Poul Nyrup Rasmussens regering, og de blev næppe kede af svaret.

De to folketingsmedlemmer

Og hvad så med de to grønlandske og de to færøske medlemmer af Folketinget? De er nævnt i grundlovens § 28: "Folketinget udgør een forsamling bestående af højst 179 medlemmer, hvoraf 2 medlemmer vælges på Færøerne og 2 i Grønland," lyder det.

Man kunne tro, at en grundlovsændring så alligevel vil være nødvendig, men sådan ser juristerne det ikke:

"Der er almindelig enighed blandt de skriftkloge, som jeg i en eller anden grad hører til, om at det skal forstås på den måde, at så længe Grønland er en del af Danmarks Rige, skal to folketingsmedlemmer vælges i Grønland, men så snart Grønland ikke er en del af riget længere, så bliver bestemmelsen nytteløs eller falder væk, om du vil," siger Jørgen Albæk Jensen.

{{toplink}}

"Problemet har været drøftet blandt statsretskyndige, og jeg tror ikke, at der er nogen, der mener andet end, at hvis Grønland ikke er med længere, så har bestemmelsen mistet sin relevans. Så har Folketinget bare ikke to medlemmer valgt i Grønland, og så skal valgloven i hvert fald nok laves om. Man skal tage stilling til, om der stadig skal være 179 medlemmer af Folketinget, og om man vil fordele de to ekstra pladser på resten af kredsene i Danmark eller nøjes med 177, men det er jo bare en ændring af valgloven. Der er ikke noget til hinder for det i grundloven. Den er så viseligt indrettet, at der ikke står, at der skal være 179 medlemmer af Folketinget. Der står bare, at der højest kan være 179 medlemmer," siger han. 

Professor Michael Hansen Jensen er ganske enig: "Egentlig selvstændighed for Grønland kræver ikke en grundlovsændring, men alene en regeringsbeslutning som skal godkendes af Folketinget," skriver han i en mail.

Han uddyber over telefonen: "I det hele taget er grundloven ud fra en retlig betragtning ganske smidigt og tilpasningsdygtigt til de politiske ønsker, der måtte være for selvstyre eller egentlig uafhængighed," siger han.

De nordatlantiske mandater

Bestemmelsen om de nordatlantiske medlemmer af Folketinget kan fint blive stående i grundloven, uanset om Grønland eller Færøerne skulle løsrive sig.

På samme vis med grundlovens § 71, der siger, at man på grund af de store afstande, vind og vejrforhold ikke nødvendigvis skal stilles for en dommer inden for 24 timer, hvis man anholdes i Grønland.

Også den bestemmelse kan ifølge Michael Hansen Jensen fint blive stående, selvom Grønland skulle trække sig ud af riget.

"Grundloven er jo et historisk produkt givet ud fra de forudsætninger, der var på et tidspunkt. Forudsætningerne kan ændre sig, så nogle bestemmelser ikke længere er relevante," siger han.

Han nævner som eksempel grundlovens bestemmelse om hæftestraf. Grundloven er uændret, selvom retsvæsenet ikke længere benytter hæftestraf.

Professorerne er i øvrigt enige om, at fortolkningen af grundloven er den samme uanset, om det gælder Færøernes eller Grønlands løsrivelse:

"Der er fuldstændig parallelitet. De to rigsdele er i den forbindelse i helt samme situation," siger Michael Hansen Jensen.                      

Uden forhandling

Grundloven dukker gerne op i diskussioner om Grønlands fremtid, fordi ledelsen i Nuuk forventes at indlede forhandlinger med Danmark, hvis løsrivelse en dag skulle blive aktuelt. Folketinget og regeringen, der er bundet af grundloven, vil altså hurtigt blive inddraget.

Lov om Grønlands Selvstyre fra 2009 indeholder en nøje beskrivelse af den forventede proces.

Selvstyreloven siger, at "beslutning om Grønlands selvstændighed træffes af det grønlandske folk". Dernæst skal den grønlandske ledelse forhandle med den danske regering, og den aftale, der indgås, skal godkendes ved folkeafstemning i Grønland og endelig af Folketinget.

{{toplink}}

For at fuldende billedet kan man så spørge, om Grønland har mulighed for at springe forhandlingerne med Danmark over eller fortsætte selvstændighedsprocessen, hvis forhandlingerne med Danmark fejler? I så fald skulle Grønland som en ensidig handling erklære Grønland selvstændigt.

Det er værd at understrege, at vi her er ude i den rent teoretiske ende af skalaen, men jeg tager det med for fuldstændighedens skyld.

Hypotetiske diskussioner

Hvis en ensidig, uforhandlet løsrivelse skal have folkeretlig gyldighed, kræver det ifølge juraprofessor Rachael Lorna Johnstone ved Grønlands Universitet, at mindst ét af to kriterier er opfyldt.

Enten skal Grønland dokumentere, at Danmark konstant udsætter grønlænderne for meget voldsomme menneskerettighedskrænkelser.

To dommere fra Den Internationale Domstol i Haag har tidligere forklaret, at det kun er i de mest ekstreme tilfælde, at løsrivelse ad denne vej kan gennemføres. Dengang gjaldt det en kompleks diskussion om, hvorvidt serbernes overgreb var nok til at begrunde Kosovos frigørelse. Reelt er den vej altså lukket for Grønland.

Tilbage er ifølge Rachael Lorna Johnstone den mulighed, at der føres bevis for, at Grønland stadig i folkeretlig forstand er en koloni, uanset at Grønland ved seneste grundlovsændring i 1953 formelt blev indlemmet som en fuldgyldig del af Danmark.

Hvis det kan godtgøres, at Grønland stadig er en koloni (en tese som blandt andet den islandske jurist ph.d. Guðmundur Alfreðsson har arbejdet med), vil Grønland have samme ret til selvstændighed som andre kolonier — og der skal så en internationalt anerkendt folkeafstemning i Grønland til.  

Rachael Lorna Johnstone vil ikke fuldstændigt udelukke denne mulighed fra den teoretiske diskussion, men hun beder om at få understreget så kraftigt som muligt, at det i hendes øjne er aldeles usandsynligt, at Grønland skulle vælge at undlade forhandling med Danmark.

"Det er en rent hypotetisk diskussion. Jeg forventer en forhandlet løsning," fastslår hun per mail fra Nuuk.