Cepos: Forsyningsvirksomhederne har et uhelligt forhold til konkurrence

Af Henrik Christoffersen
Forskningschef i Cepos

Slår man ’forsyningsvirksomhed’ op på Wikipedia, finder man følgende forklaring: ”Virksomheder i den branche, der også omtales som offentlig forsyning. Typisk el, vand, varme og kloak”. 

Det er en rimelig kortfattet og uklar beskrivelse, men noget siger den dog. Først og fremmest, at når vi taler om forsyningsvirksomhed, så taler vi om noget offentligt og altså om monopolvirksomhed. Tillige siger forklaringen, at der er tale om særlige aktiviteter, som er organiseret i virksomheder og altså er unddraget almindelig offentlig indsigt og demokrati. Det passer vist udmærket til den traditionelle opfattelse af, hvordan tingene hænger sammen. 

Forsyning opstod af privat initiativ
Man skal erindre sig historien for helt at forstå, hvorfor vi har den type af forsyningsvirksomheder, som vi nu har. Det har oprindeligt været helt lokale aktiviteter at frembringe og levere vand og elektricitet m.v., og sådanne aktiviteter er i hovedsagen udsprunget af privat foretagsomhed og i private selskabsformer, herunder ikke mindst i andelsselskaber. Kommuner har så efterfølgende involveret sig, men selskabsformen er blevet fastholdt. Ligeledes har det traditionelt været opfattelsen, at disse aktiviteter var at betragte som naturlige monopoler. Det forekom aldeles urealistisk at etablere to sæt af el-ledninger eller to sæt af vandledninger, og det har været opfattet som indlysende, at ejeren af et ledningsnet også er indehaver af monopolret til at udnytte ledningsnettet.

Monopolet er opløst
De historiske forudsætninger har ændret sig fundamentalt i flere henseender: Forsyningsvirksomhedernes lokale natur er for længst opløst, og der udvikler sig regionale, nationale og på væsentlige områder internationale forsyningsområder forbundet via stadig mere udbyggede forsyningsnet.

Forestillingerne om det nødvendige monopolforhold er ligeledes opløst. Flere forskellige aktører kan sagtens  transportere el gennem el-ledninger og vand gennem vandledninger. Så det er med nutidens indsigt alene ledningsnet, som med rimelighed kan anses for at være naturlige monopoler. På nogle områder har vi også set en udtrykkelig opsplitning af ledningsnet og drift. Det gælder eksempelvis på el-forsyningsområdet og i jernbanedriften. Når det er sket her, er en hovedforklaring at finde i vores EU-medlemskab. Det har ikke været nogen absolut vindersag i det danske folketing.

I virkeligheden er det et godt spørgsmål, hvad der i det hele taget adskiller forsyningsvirksomhederne fra kommunernes almindelige servicevirksomhed. Der er her overalt tale om, hvad økonomer betegner som ”private goder”, som udmærket kan tilvejebringes af private virksomheder, og hvor der kan fungere konkurrencemarkeder. Den eneste egentlige forskel består i, at forbrugerne af ydelser fra forsyningsvirksomheder i hovedsagen betaler omkostningsbestemte priser for ydelserne, mens forbrugerne af kommunale serviceydelser betaler intet eller politisk fastlagte priser, således at der her politisk kan gennemføres omfordeling mellem borgerne ad den vej.

Politikerne undgår konkurrence
Det er et alvorligt problem, at der reelt er store begrænsninger i mulighederne for at opretholde en effektiv konkurrence inden for såvel forsyningsområdet som det almindelige kommunale serviceområde. Det muliggør væsentlige momenter af ineffektivitet. Vi ved nu, at det udmærket lader sig gøre at etablere fungerende konkurrencevilkår, men det sker bare kun i begrænset omfang. Der er to hovedforklaringer:

Den ene forklaring er, at pres fra stærke og særdeles velorganiserede særinteresser holder politikerne fra at bringe bedre konkurrence ind.

Den anden forklaring er, at der nok også er en dominerende interesse blandt politikere i at holde konkurrence borte. På vigtige områder, hvor der fungerer blot momenter af konkurrence, foregår der en løbende udkonkurrering af de kommunale ydelser. Det gælder eksempelvis grundskolen, ældreservice og formidling af bøger og musik. Det er set fra en kommunalpolitisk synsvinkel ikke opmuntrende.

I princippet gælder også i forsyningsvirksomheder såvel som i den almindelige kommunale serviceproduktion mekanismer, som skal sikre effektivitet. Den politiske kontrol er central. I den almindelige kommunale servicevirksomhed bliver den politiske kontrol udøvet i åbenhed og af politikere, som har deres mandat direkte fra borgerne. 

I forsyningsvirksomhederne bliver den politiske kontrol langt hen ad vejen udøvet i lukkethed og af indirekte udpegede politikere. For begge slags virksomhed gælder, at fallit er udelukket. Selv forsyningsvirksomhed som den skandaløse skibakke til affaldsafbrænding på Amager holdes fri fra muligheden for fallit. Der er klare indikationer på, at denne kontrol ikke er tilstrækkelig til at sikre effektivitet. Udkonkurreringen af væsentlige offentlige tilbud viser dette meget klart. 

Forsyningsvirksomheder er overflødige
Konkurrence kan i øvrigt organiseres under forskellige former. Nok kan selve forsyningsvirksomhedernes forsyningsnet vanskeligt udsættes for konkurrence direkte, så konkurrerende foretagender opererer med flere forskellige parallelle net. Det umuliggør imidlertid ikke konkurrence, for det er i høj grad muligt at konkurrenceudsætte retten til at operere med et net. Vi kender formen eksempelvis fra radio- og tv-området, hvor der i et vist omfang er gennemført udbud af licenser til at operere et net eller en kanal.

Alt i alt er situationen den, at de historiske begrundelser for at fastholde forsyningsvirksomheder i den form, som vi nu kender, er blevet eroderet bort med den almindelige økonomiske, organisationsmæssige og teknologiske udvikling. 

Begrebet forsyningsvirksomheder bør overflødiggøres. Hvad der naturligvis ikke indebærer, at al form for kontrol opgives. Også virksomheder, der virker på konkurrencemarkeder, kalder på forskellig form for konkurrenceregulering med videre, som sikrer markedernes funktionsevne og effektivitet. Det er en sag for konkurrencelovgivningen, og den er vigtig. 

I dag er situationen den, at al økonomisk aktivitet, som falder inden for kommunernes rækkevidde, i realiteten er undtaget fra almindelig konkurrenceregulering. Den situation bør vendes om, så al kommunal aktivitet bliver underlagt den almindelige konkurrencelovgivning.

debat@altinget.dk