Europas Halvforenede Stater
EU-DEBATTEN: Mange vil ikke tale om det, men set fra et fagligt-videnskabeligt synspunkt, minder EU efter Lissabon-traktaten stadig mere om en føderation eller en slags Europas Forenede Stater med overnationale institutioner, skriver Peter Nedergaard.
Af Peter Nedergaard,
Professor ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet
Den meste erhvervsregulering foregår i dag via EU, og EU omfatter samtidig de fleste politiske områder. Samtidig har Lissabon-traktaten styrket Europa-Parlamentet og samarbejdet mellem delstaternes parlamenter og EU's institutioner.
Institutionelt er EU's opgaver delt mellem Kommissionen, Ministerrådet, EU-Domstolen og Europa-Parlamentet. EU's magtdeling afviger fra den magtdeling, som ofte fremhæves som idealet i den vestlige verden. Her er der normalt tale om, at staterne har en mere eller mindre tydelig tredeling af magten mellem regering (den udøvende magt), parlament (den lovgivende magt) og domstole (den dømmende magt).
En kvasi-føderation
EU's institutionelle system minder imidlertid mere og mere om det system, man finder i føderale stater. Derfor er EU også blevet karakteriseret som en kvasi-føderation.
Kommissionen minder om en europæisk regering, Europa-Parlamentet ligner et underhus (med repræsentanter efter medlemsstaternes befolkningsmæssige størrelse), og Ministerrådet har ligheder med et overhus (med lige mange repræsentanter fra hver medlemsstat). Forskellen er imidlertid naturligvis stadig, at Europa-Parlamentet ikke udpeger Kommissionen og kun i helt ekstraordinære situationer kan tvinge den til at gå af (hvilket dog skete med Santer-kommissionen).
Principal og agent
Forholdet mellem Ministerrådet og Kommissionen er et af de vigtigste omdrejningspunkter for samarbejdet i EU. Forholdet ligner langt hen ad vejen forholdet mellem en principal og en agent, idet der kan rejses de samme fundamentale spørgsmål: Hvordan styrer principalen agenten? Hvor meget råderum har agenten til at gøre ting, som principalen egentlig er imod?
Med hensyn til agenten gælder, at Kommissionen over årene har kæmpet for og opnået en betydelig autonomi. Kommissionen gør heller ingen hemmelighed af, at man har selvstændige politiske mål og egne virkemidler. Disse mål er som regel ikke blot et gennemsnit af medlemsstaternes politiske ønsker, idet Kommissionen som helhed er mere integrationsvenlig end gennemsnittet af EU-landene. Alt dette gør også, at Kommissionen bliver et selvstændigt mål for lobbyvirksomhed.
For principalen, dvs. Ministerrådet, rejser der sig det grundlæggende spørgsmål om, hvordan man kontrollerer Kommissionen. Svaret på dette spørgsmål er bl.a., at det ved, at man venter på klager fra konkurrerende interesseorganisationer. Det kan fx ske ved, at miljøorganisationerne klager over EU's landbrugspolitik, hvilket giver Ministerrådet anledning til at kræve reformer. Det kan imidlertid også ske ved, at Ministerrådet sikrer beslutnings- og høringsprocedurer, som minimerer agentens råderum. Der kan være tale om åbenhed om indflydelseskanalerne og om procedurer, som reelt sikrer principalen en mulighed for at blokere beslutninger taget af agenten.
Syndebuk for upopulære beslutninger
Da agenten altid byder principalen problemer, kan man spørge, hvorfor principalen i det hele taget har skabt agenten med al dennes problemfyldte magt. Eller konkret: Hvorfor har EU-regeringerne skabt Kommissionen?
Der er flere svar på dette spørgsmål. For det første kan regeringerne have haft behov for en uafhængig instans uden at være påvirket af nationale særinteresser til at komme med ideer til lovgivning. For det andet kan regeringerne have haft behov for at gennemføre og administrere regler, når de var vedtaget. For det tredje kan regeringerne have haft behov for en uafhængig instans, som de kunne give skylden for gennemførelsen af upopulære beslutninger. Hertil er Kommissionen særlig egnet, fordi den ikke skal vælges af vælgerne som de nationale regeringer. Sandsynligvis har alle tre begrundelser for etableringen af Kommissionen spillet en rolle for dens etablering.
Enighed forøger Kommissionens kompetencer
Samtidig afhænger den grad, hvormed regeringerne har delegeret kompetence til Kommissionen, ikke mindst af følgende to forhold:
1) Er der en høj grad af enighed mellem medlemsstaterne med hensyn til, hvordan EU-politikken på et bestemt område skal udformes, kan man forvente en høj grad af delegation af kompetence.
2) Er der tale om et politisk samarbejdsområde, som forudsætter en høj grad af ekspertise for at samarbejdet kan fungere, må man også forvente en høj grad af delegation fra regeringerne til Kommissionen.
Begge faktorer har løbende trukket i retning af en stærkere regeringslignende Kommission.
Alt i alt foregår der i Europa en gradvis føderaliseringsproces, som ikke er voldsomt ulig den, som fandt sted, da de tretten tidligere kolonier på den amerikanske østkyst langsomt omdannedes til en føderation med fælles toldmur, fælles mønt, fælles centralbank og fælles institutioner, som kunne holde delstaterne i skak.
Politisk flertal vil ændre solcellelovgivning
